A velha nova política industrial

Eis abaixo um excelente artigo que saiu ontem no jornal Valor Econômico. É uma crítica contundente, porém diplomática, e acima de tudo, com rigor intelectual, desmontando os principais argumentos de quem defende cegamente a “Política Industrial” no país hoje!

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A velha nova política industrial

Sem a definição de objetivos claros, corre-se o risco de enriquecer
 uns poucos
Mansueto Almeida
17/07/2009
Se vamos incentivar setores em que já somos competitivos, como ocorre, não precisamos de política industrial

Depois da retração do Estado na promoção de atividades produtivas que marcou os anos 90, a década identificada com o Consenso de Washington, a atual presencia o forte retorno do Estado na promoção de atividades econômicas por meio do que se denomina políticas industriais. Atualmente, todos os países da América Latina, em graus diferentes, adotam algum tipo de política industrial.

Essas políticas incluem desde incentivos ao crescimento de micro e pequenas empresas de uma mesma atividade (os clusters ou APLs), passando por incentivos à inovação, até políticas direcionadas à concentração de setores e formação de grandes grupos empresariais. Atualmente, ser a favor de política industrial é ser moderno e ser contra essas políticas é ser atrasado, confiar excessivamente na mão benevolente do mercado que, segundo alguns, nos levou à crise atual.

O problema é que as políticas adotadas pelo governo brasileiro, na prática, não correspondem àquelas amplamente anunciadas nos documentos oficiais, não há indicadores para que essas políticas sejam avaliadas e, em muitos casos, as ações adotadas são contraditórias à própria definição de “política industrial”. Vejamos alguns exemplos do que está acontecendo no Brasil.

Primeiro, países que adotam política industrial têm como objetivo fomentar o desenvolvimento de novos setores e criar vantagens comparativas. Se vamos incentivar setores em que já somos competitivos, não precisamos de política industrial. Acontece que mais da metade dos empréstimos do BNDES direcionam-se para os setores de baixa e média-baixa tecnologia, setores nos quais já somos competitivos. Dados do Ipea mostram que, em 2007, 60% (R$ 15,2 bilhões) dos empréstimos do BNDES para a indústria foram para setores de baixa e média-baixa tecnologia. Esse percentual aumentou em relação a 2002, que era de 46,5%. Em 2008, dos 10 maiores empréstimos do BNDES para indústria, oito deles foram para frigoríficos, agroindústria e usinas de álcool.

Segundo, além de incentivar prioritariamente setores em que já somos competitivos, o BNDES tem atuado de forma agressiva na concentração de vários setores da economia, apoiando processo de fusões e aquisições. O livro da economista do MIT Alice Amsden (The Rise of The Rest, 2001) mostra, na página 200, que o Brasil era o único país entre os emergentes industrializados que no final dos anos 80 não possuía um único grupo privado nacional na indústria, entre os 50 maiores grupos privados desses países. Nossos grandes grupos privados estavam todos no setor financeiro e no ramo de construção. Segundo essa análise, o Brasil era prejudicado porque, ao contrário de países como a Coreia do Sul, as empresas brasileiras não tinham porte para diversificar e transferir tecnologias entre empresas em setores diferentes, mas pertencentes ao mesmo grupo empresarial. Mas, mesmo no caso da Coreia do Sul, o incentivo à formação dos grandes grupos privados industriais estava ligado à exigência de diversificação para setores industriais não tradicionais. No caso do Brasil, tem-se a impressão que estamos criando apenas frigoríficos e usinas de cana maiores, como se o objetivo final fosse apenas ser grande.

Terceiro, a literatura de política industrial mostra que, para minimizar o risco de esse tipo de política enriquecer uns poucos a custo de muitos, é recomendável ter objetivos claros e um mix adequado de incentivos e mecanismos de punição (a cenoura e o porrete) – ver Alice Amsden (Asia The Next Giant, 1989). Outros autores, como o professor de Harvard Dani Rodrik, preferem destacar que o governo deve saber a hora de sair, quando as atividades (novas) incentivadas não mostrarem os resultados esperados. Em todos os documentos da política industrial brasileira, não se sabe quais os critérios que poderiam levar à descontinuidade dos incentivos: queremos premiar o espírito empreendedor sem o ônus da contrapartida. Alguns poderiam argumentar que existem metas na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), mas essas metas não sinalizam quando um grupo empresarial perderia os incentivos concedidos pelo Estado. Estamos repetindo erros do passado.

Por último, os países que adotaram políticas industriais, como Coreia do Sul, Japão, Taiwan etc. contavam no setor público com uma equipe de elite que se relacionava com o setor privado e não se deixava capturar pelas empresas incentivadas, um processo denominado pelo sociólogo Peter Evans de “autonomia e parceria”. Acontece que, atualmente, os ministérios setoriais estão lotados de jovens brilhantes mas muito novos, que nunca colocaram o pé em uma fábrica. Autônomos, mas sem experiência para serem “parceiros”. O maior dos absurdos foi a criação de um agência de desenvolvimento industrial (ABDI) fora do governo para coordenar a política industrial do próprio governo. Como de fato não o faz, a ABDI se transformou em mais um órgão de estudos.

Depois de refletir sobre todos os pontos acima, notei que a política industrial é, de fato, avaliada nos bares de Brasília. Se você conhecer técnicos do BNDES ou dos ministérios, entre um copo de cerveja e outro vai descobrir que a ABDI foi proposta para ser um órgão de governo ligado à Casa Civil, que não existe um único documento oficial explicando a estratégia do BNDES de formação de grandes grupos privados em setores “tradicionais”, que o programa de mais R$ 10 bilhões de recuperação da indústria naval no Brasil é fortemente questionado por técnicos e mesmo por alguns diretores do BNDES; e que ninguém sabe, de fato, como a política industrial é avaliada. Infelizmente, por não termos como acompanhar a política industrial, o seu sucesso depende da sapiência de alguns técnicos bem intencionados. Por que o governo não aproveita o clamor atual por maior transparência e começa a divulgar de forma mais clara a sua real política industrial?
Mansueto Almeida é economista e Técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

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